Un parlamento regionale per il Mercosur

Il Parlasur, o Parlamento del Mercosur – il mercato comune che raggruppa Argentina, Brasile, Uruguay, Paraguay e Venezuela (in fase di adesione) - inaugurato a Montevideo lo scorso maggio, ha iniziato i suoi lavori. L’evento ha senza dubbio un impatto simbolico considerevole e, almeno potenzialmente, rappresenta un segnale forte in direzione dell’approfondimento istituzionale del Mercosur. Tuttavia restano irrisolte varie questioni che potrebbero minare l’operatività e la stessa credibilità del neo-costituito organo nel medio e lungo periodo. L’esperienza europea dimostra come organi regionali di natura parlamentare possano fungere da propellente al processo di integrazione, ma le condizioni strutturali nel caso sudamericano appaiono molto diverse.

Ostacoli da superare

La creazione del Parlasur segnala una chiara volontà politica di avvicinare il Mercosur ai suoi cittadini e di avanzare sulla strada dell’approfondimento istituzionale. Tuttavia, se l’inizio può apparire promettente, il cammino si prospetta irto di difficoltà. I dubbi non riguardano il fatto che al momento al Parlasur venga attribuita poco più di una funzione consultiva o che i suoi membri non siano eletti direttamente. Il Parlamento europeo inizialmente nacque e operò in forma simile. Perplessità sussistono invece sulla possibile evoluzione del Parlasur in un vero e proprio parlamento regionale, ed è qui che le differenze col caso europeo emergono chiaramente.

Ciò che contraddistingue un parlamento nazionale sono la sua funzione legislativa e la sua rappresentatività della comunità che lo ha eletto. La definizione è chiaramente meno stringente a livello regionale, dove una condivisione, se non una propria rinuncia, di parte della sovranità statale si rende necessaria. Tuttavia rimane imprescindibile che un parlamento, per essere considerato tale, possa esercitare una qualche funzione nel processo legislativo per generare norme cogenti e sia rappresentativo dei cittadini che si propone di tutelare. Al momento il Parlasur non assolve né l’una né l’altra di queste funzioni. Di per sé ciò non sarebbe un problema se, come nel caso europeo, le prospettive di lungo corso portassero in questa direzione. Tuttavia il Parlasur, e il Mercosur più in generale, soffrono di carenze e vincoli oggettivi, di natura strutturale, che non dipendono, o lo fanno solo in parte, dalla configurazione politica e procedurale degli organi regionali.

Il Parlasur non assolve a una vera e propria funzione legislativa e difficilmente potrà farlo in futuro, poiché non ha il potere di approvare o sanzionare leggi e non genera diritto sopranazionale. Ciò però non dipende tanto da limitazioni ai poteri dell’istanza parlamentare regionale stessa quanto dal fatto che il Mercosur in quanto tale non produce norme con vigenza immediata in tutto il blocco regionale e il diritto del Mercosur non è direttamente applicabile negli Stati membri. Di conseguenza, qualsiasi normativa regionale entra in vigore solo se recepita a livello nazionale secondo le procedure vigenti in ciascuno Stato membro. Ora, qualsiasi attività di carattere legislativo, seppur blanda o marginale, che il Parlasur dovesse assumere in futuro sarebbe soggetta allo scrutinio dei parlamenti nazionali, le cui disposizioni sia umorali che legislative prevarrebbero su quelle di matrice comunitaria. Non si tratta di un limite del Parlasur, ma di un vincolo strutturale del Mercosur stesso, così come è stato voluto e disegnato dalla volontà politica dei suoi fondatori.

Bassa rappresentatività
Il Parlasur ha, e gioco forza continuerà ad avere, una rappresentatività piuttosto bassa. Ciò non è dovuto tanto alla mancanza dell’elezione diretta dei suoi membri da parte dei cittadini quanto alla composizione della popolazione del blocco regionale stesso. Il Brasile rappresenta l’80% della popolazione del Mercosur e questa percentuale non scenderà di molto neppure con la piena adesione del Venezuela. Il problema quindi sarà come attribuire poteri effettivi a questo parlamento senza scontentare lo stato di fatto egemone oppure gli stati più piccoli.
L’elezione diretta del Parlasur dovrà necessariamente affrontare il dilemma tra una composizione in qualche modo proporzionata alla popolazione e gli effettivi poteri che gli Stati membri saranno disposti a conferire a un tale parlamento. Per ora i membri del Parlasur sono 72, 18 per ogni Stato membro. I parlamenti nazionali scelgono al loro interno 9 deputati e 9 senatori che fungono da rappresentanti parlamentari presso l’istanza regionale. La rappresentanza attualmente non tiene conto del fattore demografico. Se questa rappresentanza paritaria evita grosse grane politiche essa limita anche la credibilità e la rappresentatività del Parlasur come vero e proprio parlamento del Mercosur. Entro il 2009, gli Stati membri intendono comunque elaborare un nuovo sistema di composizione che tenga conto della proporzione di abitanti e si appoggi ad un sistema di voto basato su maggioranze speciali. Tale soluzione però potrebbe dare luogo a problemi maggiori di quelli che intende risolvere.

Il rischio è che il Parlasur rimanga imbrigliato tra un sistema di rappresentanza e di presa di decisione proporzionale, ma squilibrato e uno che adotti metodi di ponderazione completamente artificiali, ma garantisca un certo equilibrio regionale. Se la scelta tra l’uno e l’altro è essenzialmente una questione di preferenze politiche, in entrambi i casi qualcuno potrebbe rimanere scontento. Una distribuzione dei seggi del Parlasur che attribuisse la maggioranza assoluta al Brasile comporterebbe verosimilmente lo svuotamento di ogni potere concreto dell’organo per volontà degli altri associati al fine di evitare lo strapotere di uno solo dei membri. Conversamene, una ripartizione dei seggi che negasse un certo controllo dell’organo al Brasile vedrebbe quest’ultimo battersi per limitare decisamente i poteri conferiti al Parlasur. Il dilemma è dunque tra rappresentanza proporzionale senza effettivi poteri o poteri senza rappresentanza proporzionale.

Integrazione regionale
In questo quadro restano comunque tre considerazioni meno pessimiste. Primo, storicamente, proprio nei momenti di crisi e difficoltà il Mercosur ha trovato gli stimoli e le proposte per sopravvivere e crescere. Secondo, il fatto che comunque ci sia l’intenzione di eleggere direttamente i membri del Parlasur porterà la questione dell’integrazione regionale al centro del dibattito politico, sottraendola a ristretti circoli di governo e gruppi di potere e aprendo la discussione alla società civile e all’elettorato nel suo complesso. Terzo, il Parlasur stesso, come già accaduto nel caso dell’Europarlamento, potrà fungere da propellente dell’integrazione e richiedere per sé maggiori poteri e aree di competenza allargate.

L’impressione è però che molto dipenderà dalla volontà di compromesso e auto-limitazione brasiliana. Senza uno sforzo considerevole da parte della diplomazia di Brasilia, il Mercato Comune del Sud, che un mercato comune non è se non nominalmente, finirà per dotarsi di un Parlamento che propriamente parlamento non è né potrà essere, né in termini di attribuzioni né di rappresentatività.

Fonte originale:http://www.affarinternazionali.it/articolo.asp?ID=598

*Gian Luca Gardini è docente di relazioni internazionali e politica dei paesi latinoamericani, e vice-direttore dello European Research Institute, University of Bath, Regno Unito.