Acqualatina e Publiacqua, due tasselli del piano di spartizione Suez-Veolia

rovvedimento

I670 - ACEA-SUEZ ENVIRONNEMENT/PUBLIACQUA

DATI GENERALI

PUBBLICAZIONE

Procedimenti collegati
- 81_CE-Intesa (esito: Violazione articolo 81_CE)


Testo Provvedimento

I670 - ACEA-SUEZ ENVIRONNEMENT/PUBLIACQUA
Provvedimento n. 17623

L’AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO

NELLA SUA ADUNANZA del 22 novembre 2007;

SENTITO il Relatore Professor Piero Barucci;

VISTA la legge 10 ottobre 1990, n. 287;

VISTA la propria delibera adottata in data 31 maggio 2006, con la quale è stata avviata un’istruttoria ai sensi dell’articolo 14 della legge n. 287/90, nei confronti delle società Acea S.p.A., Suez Environnement S.A. e Publiacqua S.p.A., volta ad accertare eventuali violazioni dell’articolo 81 del Trattato UE, e con cui è stato fissato al 30 settembre 2007 il termine di chiusura del procedimento;

VISTA la comunicazione delle risultanze istruttorie trasmessa alle società parti del procedimento in data 17 luglio 2007;

VISTA la propria delibera del 3 agosto 2007, con la quale il termine di conclusione del procedimento è stato prorogato al 22 novembre 2007;

VISTE le memorie conclusive delle parti, pervenute in data 11 e 12 ottobre 2007;

SENTITI in audizione finale, in data 17 ottobre 2007, i rappresentanti delle società Acea S.p.A., Suez Environnement S.A. e Publiacqua S.p.A.;

VISTA la documentazione acquisita nel corso dell’istruttoria;

CONSIDERATO quanto segue:

I. PREMESSA

1. In data 23 ottobre 2002 il Comune di Firenze (di seguito anche Comune) ha emesso un bando (di seguito Bando) per una gara a evidenza pubblica (di seguito Gara) al fine di individuare un socio industriale privato che rilevasse il 40% di Publiacqua S.p.A. (di seguito anche PBA), società di gestione dei servizi idrici all’interno dell’ambito territoriale ottimale n. 3 - Medio Valdarno della Regione Toscana (di seguito anche ATO3). Successivamente all’aggiudicazione definitiva della Gara, il 24 marzo 2006 la società Acea S.p.A. (di seguito anche ACEA) ha proceduto alla comunicazione (di seguito Comunicazione) all’Autorità della costituzione di una società denominata Acque Blu Fiorentine S.p.A. (di seguito Abf), funzionale all’acquisizione del 40% di PBA. Abf, infatti, è stata costituita dai componenti del raggruppamento temporaneo di imprese (c.d. r.t.i. [Per r.t.i. s’intende una struttura molto semplificata e priva di soggettività giuridica, costituita mediante mandato collettivo con rappresentanza conferita ad una delle imprese raggruppate, denominata capogruppo-mandataria, la quale si avvale dei poteri conferitile con procura speciale dalle altre imprese raggruppate per esprimere offerte in nome e per conto proprio, nonché delle mandanti. Ai fini della qualificazione alla gara, il sistema si basa sulla sommatoria dei requisiti tecnici ed economici delle imprese raggruppate. In caso di aggiudicazione della gara, il r.t.i. provvede a trasformarsi in società per azioni, nel cui capitale vengono di regola replicate le quote partecipative delle diverse imprese nel r.t.i.. Già previsto nella previgente legge 11 febbraio 1994, n. 109 (con la denominazione prevalente di associazione temporanea d’imprese o a.t.i.), il r.t.i. è ora disciplinato dall’art. 37 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, c.d. codice dei contratti pubblici.]) risultato vincitore della Gara, partecipato tra le altre dalle società ACEA e Suez Environnement S.A. (di seguito anche SE).
2. In data 31 maggio 2006 l’Autorità ha ritenuto che l’operazione notificata non costituisse una concentrazione ai sensi dell’articolo 5 della legge n. 287/90 e ha, pertanto, disposto il non luogo a provvedere al riguardo [V. provv. n. 15553 del 31 maggio 2006, C7632 - Acque Blu Fiorentine/Publiacqua. ]. In pari data l’Autorità ha deliberato l’avvio di un’istruttoria [V. provv. n. 15541 del 31 maggio 2006, I670 - Acea-Suez Environnement/Publiacqua.] ai sensi dell’articolo 81 del Trattato CE, al fine di verificare (1) l’eventuale illiceità delle condotte tenute da ACEA e SE nell’ambito della partecipazione alla Gara; (2) la possibile esistenza di un più ampio coordinamento tra ACEA e SE nella gestione in Italia dei servizi idrici; (3) la legittimità dei rapporti intercorrenti tra ACEA, SE e PBA ai sensi di un articolo del patto parasociale disciplinante i rapporti tra quest’ultima società e i suoi soci (di seguito Patto).

II. LE PARTI

3. Acea S.p.A. è una società di diritto italiano attiva nella produzione e vendita di energia elettrica, gestione di risorse idriche, gestione di sistemi di illuminazione pubblica e semaforici. Il 51% del capitale sociale di ACEA, che è quotata in borsa, è attualmente detenuto dal Comune di Roma, mentre un fondo d’investimento è titolare del 10% circa e ad alcune società del gruppo Suez è riconducibile complessivamente l’8,5% circa. Nel 2006 il fatturato consolidato realizzato da ACEA è stato pari a 2.187.324.000 euro, per la quasi totalità realizzati in Italia.
4. Suez Environnement S.A. è una società di diritto francese attiva a livello mondiale nei servizi ambientali, cui fanno capo le filiali Ondeo per la gestione dei servizi idrici e Degrémont per il trattamento delle acque. In Italia SE opera sia direttamente che attraverso le proprie controllate Acque Toscane S.p.A. (di seguito anche Acque Toscane), Ondeo Italia S.p.A. (di seguito anche Ondeo Italia) e Degrémont S.p.A. (di seguito anche Degrémont) [A partire dagli anni duemila, la denominazione della divisione ambientale del gruppo Suez e quelle delle sue diverse componenti sono mutate più volte: tra le principali sono da ricordare per l’appunto Ondeo e Degrémont, oltre alla più risalente Lyonnaise des Eaux. Nel prosieguo del testo, tenuto conto di tali complesse variazioni, salvo ove diversamente specificato le partecipazioni e attività di soggetti ricompresi nella divisione SE saranno per maggiore chiarezza espositiva ricondotte direttamente a SE in quanto società a capo della divisione. ], detenendo partecipazioni in società locali di gestione di servizi idrici. SE fa parte del gruppo Suez [Si ricorda che in data 14 novembre 2006 la Commissione UE ha autorizzato ai sensi dell’articolo 8, para. 2, del Regolamento CE n. 139/2004, la fusione per incorporazione del gruppo Suez nel gruppo Gaz de France (decisione COMP/M.4180 - Gaz de France/Suez). Allo stato, peraltro, tale operazione non è ancora stata realizzata.], attivo a livello mondiale nei settori dell’energia, dell’acqua, dei rifiuti e delle comunicazioni. Il fatturato consolidato di SE nel 2006 è stato di 11.439.000.000 euro, di cui circa 97,5 milioni realizzati in Italia.
5. Publiacqua S.p.A. è una società attiva nella gestione del servizio idrico integrato nell’ATO3, che le è stato assegnato in affidamento diretto per una durata ventennale a decorrere dall’anno 2001 a mezzo di una convenzione stipulata con la competente Autorità d’Ambito. A seguito dello svolgimento della Gara, il 60% del capitale di PBA è detenuto da una pluralità di enti pubblici locali ricompresi nell’ATO3 e capofilati dal Comune in virtù di un apposito accordo di programma, nonché da una società per azioni riconducibile direttamente ai medesimi enti locali, mentre il restante 40% è detenuto da Abf. Nel 2006 il fatturato di PBA è stato di circa 155,9 milioni di euro, interamente realizzati in Italia.

III. IL PROCEDIMENTO ISTRUTTORIO

6. Il procedimento, finalizzato all’accertamento dell’effettiva sussistenza delle fattispecie illecite contestate alle società ACEA, SE e PBA, si è articolato in una serie di verifiche ispettive, audizioni e richieste di informazioni. Le ispezioni hanno interessato la sede di ACEA presso Roma, le sedi di SE, Ondeo Italia e del consorzio Intesa Aretina presso Milano, la sede di PBA presso Firenze, la sede di Acque Toscane presso Montecatini Terme.
7. Informazioni utili alla miglior comprensione del settore di riferimento sono state richieste alle parti e a quindici imprese operanti in Italia nella gestione di servizi idrici [In particolare, sono state contattate l’Associazione Federutility, il Centro Studi Utilitatis (di seguito anche Utilitatis), le società Acegas-APS S.p.A. (di seguito Acegas-Aps), Acquedotto Pugliese S.p.A. (di seguito Aqp), Aqualia S.A. (di seguito Aqualia), Arin S.p.A. (di seguito Arin Napoli), ASM Brescia S.p.A. (di seguito Asm Brescia), CAP Holding S.p.A. (di seguito Cap Milano), Hera S.p.A. (di seguito Hera), Iride S.p.A. (di seguito Iride), Severn Trent S.p.A. (di seguito Severn Trent), Smat S.p.A. (di seguito Smat Torino), Trentino Servizi S.p.A., Veolia Water S.r.l. (di seguito Veolia), Vesta S.p.A..]. Tutte le parti sono state sentite in audizione in corso d’istruttoria: successivamente all’invio della comunicazione delle risultanze istruttorie (di seguito anche Risultanze Istruttorie) e al deposito delle deduzioni difensive delle parti, in data 17 ottobre 2007 sono stati sentiti in audizione di fronte all’Autorità i rappresentanti degli Uffici della Direzione Generale Istruttoria (di seguito anche Uffici), delle società ACEA, SE e PBA.

IV. LA GESTIONE DEI SERVIZI IDRICI IN ITALIA

8. Il caso in oggetto ha interessato un settore caratterizzato da notevole complessità sia sotto il profilo dalle condizioni operativo-gestionali che della normativa applicabile, tale da richiedere alcune considerazioni introduttive al riguardo. Al proposito, va ricordato che le attività di gestione dei servizi idrici in Italia sono attualmente disciplinate dagli artt. 141 ss. del Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (di seguito Codice Ambientale), il quale ha abrogato la legge 5 gennaio 1994, n. 36 (di seguito legge Galli), mantenendo nondimeno una sostanziale continuità di contenuti con la stessa. A seguito della legge appena richiamata, il settore è stato interessato a livello nazionale da un profondo processo di ridefinizione organizzativa, volto a razionalizzare l’elevato numero di gestioni territoriali al tempo esistenti (oltre 9.000) nel tentativo di conseguire più adeguate dimensioni gestionali sulla base di parametri fisici, demografici, tecnici e politico-amministrativi.
9. A tale fine, la legge Galli assegnò alle Regioni e Province Autonome la competenza a delimitare gli ambiti territoriali ottimali (di seguito ATO), ovvero le aree di riferimento per la fornitura dei servizi idrici da parte dei diversi operatori. Ciascun ATO risulta soggetto al controllo e alla responsabilità istituzionale di un’apposita autorità d’ambito (di seguito AATO), riunente in forma di consorzio o convenzione tutti gli enti locali compresi nel territorio dell’ATO. Allo stato, il territorio nazionale risulta ripartito in 91 ATO, i quali non sono tuttavia ancora pervenuti al riassorbimento di tutte le gestioni locali comprese al loro interno: ciò a causa di forti ritardi nell’effettiva organizzazione integrata dei servizi, nonché della persistenza di frammentate gestioni c.d. in salvaguardia.
10. La costituzione degli ATO risultava preventiva e funzionale allo stabilimento al loro interno del c.d. servizio idrico integrato (di seguito SII), da intendersi come l’insieme dei servizi pubblici di acquedotto, fognatura e depurazione ad usi civili. Nei servizi di acquedotto rientrano le attività di captazione di risorse idriche dalle fonti di approvvigionamento (lago, corso d’acqua, falda, sorgente, mare), potabilizzazione, trasporto tramite reti di adduzione, stoccaggio nei serbatoi, erogazione all’utenza attraverso reti di distribuzione. Ai servizi di fognatura si riconducono le attività di raccolta e collettamento delle acque di scarico e/o piovane verso gli impianti di trattamento tramite le reti fognarie. Infine, per depurazione s’intende il trattamento di rimozione degli agenti inquinanti presenti nelle acque reflue addotte dalla fognatura, ai fini dell’immissione in un recapito finale (corso d’acqua, lago, mare, altro).
11. La normativa di riferimento ha improntato la gestione del SII a criteri imprenditoriali di efficienza, efficacia ed economicità con la previsione di un unico soggetto gestore da tenersi distinto dall’AATO, cui spetta la vigilanza sulle condizioni di fornitura del SII e la determinazione della rispettiva tariffa: occorre peraltro rimarcare come tale assetto, che avrebbe dovuto portare a un’industrializzazione del settore funzionale al sostegno degli investimenti infrastrutturali necessari all’erogazione dei servizi secondo standard qualitativi e d’impatto ambientale uniformi a livello nazionale, sia ancora ben lungi dall’essere conseguito [L’Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e i rifiuti (di seguito Avrir) – autorità prevista dal Codice Ambientale al posto del Comitato per la vigilanza sull’uso delle risorse idriche, di recente ricostituito – si è espressa con grande chiarezza al riguardo, stigmatizzando “il permanere della frammentazione delle gestioni (allo stato sono ancora circa 700) sulla cui efficienza, efficacia ed economicità appare più che legittimo avanzare seri dubbi […] Gli attuali affidamenti delle gestioni, infine, risultano quasi sempre non conformi alla normativa comunitaria e nazionale, dando luogo all’instaurarsi di procedure di infrazione ed al rischio di perdita di quei fondi pubblici – destinati agli investimenti infrastrutturali – che se correttamente attivati, potrebbero positivamente concorrere ad ammodernare reti ed impianti” (Relazione annuale al Parlamento sullo stato dei servizi idrici. Anno 2005, Roma, luglio 2006, pag. 24. Il testo integrale della relazione è disponibile in internet: http://www2.minambiente.it/Sito/cvri/docs/relazione_2005.pdf).].
12. La tariffa – che, nel costituire il corrispettivo del SII, ne determina la redditività della gestione – è determinata dal D.M. 1 agosto 1996, ‘Approvazione del metodo normalizzato per definire le componenti di costo e determinare la tariffa di riferimento’. Peraltro, le difficoltà connesse all’applicazione concreta di tale metodo hanno fatto sì che la struttura tariffaria del SII non sia omogenea a livello nazionale, e che solo in alcuni ATO se ne sia fatto effettivamente ricorso, mentre in tutti gli altri, nelle more della definitiva organizzazione del SII, continua ad essere applicata la disciplina tariffaria stabilita dal Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica - CIPE per i servizi costituenti segmenti diversi del SII.
13. Sotto il profilo organizzativo, la normativa in materia di servizi idrici s’intreccia con quella disciplinante i servizi pubblici locali, come esemplifica l’articolo 150 del Codice Ambientale nella parte in cui dispone che l’AATO deliberi le forme di gestione fra quelle previste dall’articolo 113, comma 5, del Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267. In virtù di tale combinato disposto, allo stato l’affidamento del servizio può avvenire nei confronti di (a) società di capitali individuate attraverso l’espletamento di gare con procedure ad evidenza pubblica (di seguito anche Gara Diretta); (b) società a capitale misto pubblico-privato nelle quali il socio privato venga scelto attraverso l’espletamento di gare con procedure ad evidenza pubblica (c.d. partenariato pubblico-privato, di seguito anche PPP); (c) società a capitale interamente pubblico, a condizione che l’ente o gli enti pubblici titolari del capitale sociale esercitino sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e che la società realizzi la parte più importante della propria attività con l’ente o gli enti pubblici che la controllano (c.d. gestione in house).
14. In relazione agli affidamenti effettuati in concreto, su cinquantacinque casi di attivazione effettiva della gestione del SII risultanti al giugno 2006, sono stati riscontrati tredici casi di PPP e tre affidamenti in concessione a società di capitali interamente privati selezionate a mezzo di Gara Diretta. Merita considerare altresì che undici dei restanti trentasei ATO in cui ancora manca l’affidamento del SII hanno svolto gare prive di esito positivo per una pluralità di ragioni, la principale delle quali è da individuarsi nell’essere andate deserte per mancanza di offerte [Per ulteriori riferimenti si rinvia allo studio di Utilitatis, BlueBook 2006. I dati sul servizio idrico integrato in Italia, Roma 2006 (http://www.utilitatis.org/book/blue_book/2006bluebook.html). Per un’analisi più dettagliata delle gare effettuate in Italia per l’affidamento della gestione di servizi idrici, v. anche Utilitatis, Osservatorio sulle gare per i servizi pubblici locali. Primo rapporto, Roma 2006.]. In totale, dunque, a livello nazionale si sono svolte ventisette procedure di gara [Al riguardo, ACEA ha considerato che nella maggior parte degli ATO la gestione dei servizi è stata affidata a società con prevalente o totale capitale pubblico, mentre “il ricorso a procedure competitive rappresenta la minoranza dei casi”. La società ha anche sottolineato come, dopo un periodo iniziale di attenzione verso il mercato e forti aspettative da parte degli operatori, “la partecipazione alle gare sia andata progressivamente riducendosi ed alla maggior parte della gare abbia preso parte un solo offerente o addirittura la gara sia andata deserta. […] Fra i motivi che sono alla base di questo scarso interesse a partecipare alle gare, vanno segnalate le condizioni industriali, operative ed economico-finanziarie del mercato, anche in virtù dei prezzi calmierati e dei margini di profitto bassi”, oltre alla “estrema variabilità del quadro normativo che negli ultimi anni ha comportato continui e repentini viraggi normativi/regolamentari […] ed ha inoltre fatto sì che gran parte delle gare ad oggi espletate sono state, siano o possano essere oggetto di contenzioso, in parte anche di provenienza istituzionale” (doc. 276). ].
15. Tenuto conto del limitato ricorso a Gare Dirette e di un più frequente ricorso alle forme gestionali del PPP, allo stato sussiste a livello nazionale una pervasiva presenza di enti locali presenti contemporaneamente nell’AATO – cioè il soggetto controllore che procede all’affidamento del SII – e nell’azionariato delle imprese gerenti i servizi idrici/SII [Per alcune critiche a tale modalità organizzativa dei servizi, v. la segnalazione dell’Autorità AS375 del 13 dicembre 2006, Affidamento di servizi pubblici locali aventi rilevanza economica secondo modalità c.d. in house e ad alcuni contenuti della legge delega in materia di tali servizi.]. Nell’ambito di ulteriori progetti di riforma del settore in corso di discussione, peraltro, è stata avanzata la possibilità di una moratoria delle procedure ad evidenza pubblica, con la conseguenza che la presenza degli enti locali nella gestione continuerebbe a risultare assolutamente preponderante.

IV.I. Principali grandezze del settore

16. In via preliminare alla rassegna degli elementi qui di seguito riportati, è doveroso segnalare che ogni considerazione del settore idrico nazionale, secondo quanto espressamente rilevato anche dalla gran parte degli operatori contattati nell’ambito delle attività istruttorie, non può che risultare gravemente condizionata dalla mancanza di dati e indicazioni affidabili. Si sottolinea come tale carenza informativa sia stata rimarcata anche dall’Avrir, la quale ha ben evidenziato i rischi che ne derivano per il complesso delle attività nazionali [Nella sua precitata relazione, l’Avrir ha fatto presente che “in assenza di un sufficiente livello di conoscenza – e degli adeguati strumenti operativi di governo della domanda e dell’offerta della risorsa idrica – risultano pertanto molto significative, come già accennato, le probabilità di accadimento di crisi idriche come quelle registrate negli ultimi anni, e che le stesse possano ripetersi con sempre maggior frequenza ed intensità, e con conseguenze non facilmente prevedibili”. Più oltre, viene ribadito che “se una valutazione realistica delle risorse disponibili può essere solamente approssimativa, non meno notevoli sono le incertezze che si riscontrano nella stima dei fabbisogni, sia per l’incompletezza dei dati descrittivi della situazione, sia per l’aleatorietà delle proiezioni future ovviamente condizionate dalla scelta dei modelli di sviluppo socio-economico e dall’evoluzione demografica” (Avrir, Relazione annuale al Parlamento cit., pagg. 14 e 44).].
17. In assenza di informazioni univoche, nelle analisi e attività istruttorie gli Uffici hanno tenuto in considerazione una pluralità di riferimenti, oltre ad aver svolto autonome elaborazioni a partire dalle informazioni ottenute da alcune delle principali imprese attive nel mercato. Secondo uno studio di settore [Utilitatis, BlueBook 2006 cit..], la popolazione residente negli 81 ATO per i quali risultano informazioni disponibili ammonta a 47.554.318 abitanti, pari all’83,4% dell’intera popolazione nazionale, per un totale di 5.895 Comuni interessati su un totale di 8.101 Comuni. Il volume complessivamente erogato dalla somma di tali ATO ammonta a 4.057.077.000 mc/anno lungo una rete acquedottistica pari a 294.194 Km, mentre la rete fognaria raggiunge i 145.354 Km. Con riferimento alle dimensioni in valore, assunto come importo medio della tariffa 0,93 euro/mc, lo studio riporta una cifra pari a 3.773.082.000 euro.
18. Tali grandezze risultano inferiori, anche in maniera sensibile, alle stime fornite dalle imprese interpellate. Con riferimento alle parti del procedimento, SE ha stimato le dimensioni in volume e valore del complesso delle gestioni idriche nazionali corrispondenti rispettivamente a 4.351.200.000 mc/anno e 6.526.800.000 euro, adottando come elementi di riferimento (a) una popolazione nazionale di 58.800.000 abitanti, (b) un consumo medio pro-capite di 74 mc/anno e (c) una tariffa media di 1,5 euro/mc (doc. 294).
19. ACEA, dal canto suo (doc. 295), per quel che riguarda i volumi erogati ha preso a riferimento i più aggiornati dati Istat disponibili [V. Istat, Ricognizione sullo stato di attuazione del Servizio idrico integrato, Roma, novembre 2006 (http://www.istat.it/salastampa/comunicati/non_calendario/20051103_00/).], risalenti al 2005 e pari a 5.451.000.000 mc, svolgendo poi stime autonome per l’anno precedente e successivo sulla base del relativo dato della popolazione, arrivando così alle stime di 5.424.000.000 mc per il 2004 e 5.478.000.000 per il 2006. Per quel che riguarda le dimensioni in valore, ACEA ha assunto una tariffa media di 1,23 euro/mc – come risultante dalla più aggiornata rilevazione a livello nazionale tra le tariffe applicate ai sensi dei vari piani d’ambito [Comitato per la vigilanza sull’uso delle risorse idriche, Relazione annuale al Parlamento sullo stato dei servizi idrici. Anno 2003, Roma, luglio 2004, pag. 78 (http://www2.minambiente.it/Sito/cvri/docs/relazione_2003.pdf).] – e provveduto ad aggiornarne il valore sulla base del tasso d’inflazione programmata del 3% annuo.
20. Dalle elaborazioni di ACEA risultano pertanto i seguenti valori: per il 2004, 6.985.280.000 euro; per il 2005, 7.342.770.000 euro; per il 2006, 7.725.920.000 euro. Anche sulla base di una considerazione complessiva delle stime fornite dalle altre imprese interpellate, i dati forniti da ACEA sono stati presi come riferimento per le Risultanze Istruttorie secondo le seguenti grandezze, relative in particolare a quelle che risultano essere le principali imprese attive nel settore nel 2006:

Tab. I - Dati relativi ai principali operatori [Nella presente versione alcuni dati sono omessi, in quanto si sono ritenuti sussistenti elementi di riservatezza o di segretezza delle informazioni.]