Cenni sulla tutela paesistica

 

 

 

 

La tutela dei beni culturali sul territorio nazionale ha radici legislative che possono rintracciarsi in tempi preunitari per trovare il loro programmatico compimento ad unità ormai avvenuta, dopo una maturata conoscenza delle problematiche attinenti il patrimonio culturale italiano.

Per ovvie ragioni di economia siamo costretti a non analizzare i precedenti legislativi posti in essere dalle diverse amministrazioni che storicamente si sono succedute nel governo degli stati preunitari, anche se non possiamo sottacere che tali attività erano presenti sin dalle epoche più remote e trovavano la loro naturale giustificazione nell’immenso patrimonio storico - culturale e paesaggistico che il Paese in ogni sua provincia ha sempre potuto vantare. Ma per il limite territoriale dei singoli stati o anche per il carattere “individualista” dei vari regnanti o ancora e soprattutto, per i tempi non ancora maturi per una coscienza matura per l’apposizione di generalizzate tutele sui beni culturali e naturalistici, fino agli albori dell’unità d’Italia i provvedimenti legislativi si erano sempre caratterizzati in singole norme da attuare per lo più in via d’urgenza per porre rimedio a situazioni contingenti oppure per garantire speciali tutele alle proprietà dei molti sovrani.

Dal ‘700 in poi, inoltre, il ritrovato interesse per lo studio dei classici e l’elevazione dell’archeologia a scienza avevano introdotto nelle comunità italiane un interesse alla protezione dei beni culturali sempre crescente.

Giunti agli albori dell’unità d’Italia, nel 1859, l’allora Ministro della pubblica Istruzione del Regno di Sardegna, Marchese Casati, nello stilare quella che sarebbe stata una fondamentale seppur discussa riforma dell’istruzione, pose quale materia di studio anche i beni culturali, secondo una accezione per quei tempi oltremodo moderna.

Ma la storia dei provvedimenti a favore dei beni culturali in Italia ha, come dicevamo prima, origine solo dopo una maturata convinzione delle necessità ed una appurata presa di coscienza (ancor prima che di definita conoscenza) del patrimonio storico, artistico e naturalistico della Nazione.

 

 

 

 

 

 

Ma l’anno (addirittura il mese:giugno!) che ha rappresentato una vera svolta epocale nella tutela dei beni culturali e ambientali è sicuramente il 1939. Infatti il 1.6.1939 con la legge 1089 la Nazione otteneva un testo organicamente maturo per la “tutela delle cose di interesse artistico e storico”, mentre il 29 dello stesso mese ed anno si emanava la legge n. 1497 avente ad oggetto la protezione delle bellezze naturali.

Ogni legge successiva, anche se abrogante di questo o di quell’articolo della 1089/39 ne ha sempre rispettato l’impianto e la costruzione logica.

Con questa legge si prende consapevolezza della rilevanza del paesaggio ai fini della determinazione dell’identità nazionale come già previsto da Benedetto Croce, Ministro dell’ultimo governo Giolitti (1922) quando definì il paesaggio come “ .… la rappresentazione materiale e visibile della Patria, coi suoi caratteri fisici particolari, con le sue montagne, le sue foreste, le sue pianure, i suoi fiumi, le sue rive, con gli aspetti molteplici e vari del suo suolo”.

La legge prevede l’istituzione di un piano paesistico concepito quale mezzo innovativo di valorizzazione del territorio e momento di contatto, e direi di riflessione, con le esigenze edilizie ed urbanistiche.

Questa legge, peraltro per moltissimo tempo unico baluardo per le tematiche ambientali nel deserto legislativo che ha caratterizzato questa materia fino agli anni ’70 dello scorso secolo (momento dal quale è iniziata una forse altrettanto curiosa e a volte esagerata produzione legislativa), si pone a fondamento delle tematiche paesaggistiche della Nazione. Solo nel 1985, infatti, l’impianto della 1497/39 verrà posto in discussione dalla legge c.d. Galasso (n. 431/1985) che rilancia la pianificazione del paesaggio attraverso il coinvolgimento di tutte le regioni (operazione lungimirante stante la recente riforma dell’art. 117 Cost. che prevede la legislazione concorrente per la materia del “Governo del territorio”).

Nel 1942 vedeva la luce il nostro Codice Civile (R.D. 16.3.1942 n. 642) all’interno del quale oltre a trovare materia astrattamente riconducibile al nostro tema secondo l’interesse privatistico, nel terzo libro, in particolare al capo secondo del titolo primo, riguardante “beni appartenenti allo Stato, agli enti pubblici e agli enti ecclesiastici” troviamo l’art. 826 che introduce il concetto di patrimonio indisponibile dello Stato per “ …. le cose di interesse storico, archeologico, paletnologico e artistico, da chiunque e in qualunque titolo ritrovate nel sottosuolo …”. Ed ancora all’art. 831 viene previsto come i beni degli enti ecclesiastici e gli edifici di culto sono soggetti al Codice Civile se non diversamente disposto dalle leggi speciali che li regolano e come gli edifici destinati al culto cattolico anche se privati non possono essere sottratti alla loro destinazione.

Lo studio della Carta fondamentale del nostro Ordinamento ci permette di ritrovare le tematiche da noi affrontate sotto diversi aspetti anche se per i soliti motivi di economia degli spazi affrontiamo in questa sede le  previsioni più evidenti ed esplicite.

Innanzitutto l’art. 9: “La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica.

Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione”.

 La lettura di questo articolo ci porta a due considerazioni preliminari: 1) il recepimento (al 2° comma) all’interno dei principi fondamentali della Costituzione dei concetti espressi nelle due leggi del giugno del 1939 e 2) la stretta correlazione tra il primo ed il secondo comma dell’articolo laddove nel primo si tratta lo sviluppo della cultura mentre nel secondo si parla di patrimonio storico e artistico innovando così la concezione statico – conservativa del patrimonio culturale verso una concezione dinamica della cultura, ossia una concezione orientata al pubblico godimento con fini di ricerca e di promozione, sia pur dichiaratamente con esigenze di tutela.

E’, peraltro, in seconda deliberazione presso la Camera dei deputati la revisione di questo articolo con la previsione di un terzo comma che preveda in maniera esplicita come “La Repubblica tutela l’ambiente e gli ecosistemi anche nell’interesse delle generazioni future, protegge la biodiversità e promuove il rispetto degli animali”. Un bel passo in avanti, anche se a questo punto la necessaria seconda deliberazione dovrebbe avvenire attraverso il meccanismo della “prorogatio”, stante l’inizio della nuova legislatura. Vedremo.

Proseguendo la lettura della Carta troviamo come l’art. 44 statuisce obblighi e vincoli alla proprietà terriera privata anche per conseguire un razionale sfruttamento e con ogni conseguenza di espropriabilità delle proprietà private ai sensi dell’art. 42 Cost. E’ ovvia e conseguente la capacità operativa di quest’articolo nei confronti dei beni culturali e paesaggistici laddove, beni di particolare pregio e in pericolo di compromissione possano essere, con le modalità che le leggi correnti prevedono, rimessi attraverso il meccanismo dell’esproprio nel patrimonio diretto dello Stato.

Stato che ha legislazione esclusiva in materia di tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali, come recita la lettera “s” del 2° comma dell’art. 177 Cost. secondo la riforma del Titolo V della Costituzione intervenuta con legge Costituzionale n. 3 del 2001. La ratio di questa previsione è da ritrovare nella necessità per lo Stato di conferire una maggiore uniformità ed omogeneità strategica all’azione di tutela, senza differenze sul territorio nazionale. Ciò non esclude che le Regioni possano introdurre misure di tutela più rigorose adattandole ai diversi contesti territoriali in attuazione del principio della differenziazione e della sussidiarietà. In tal senso, peraltro, l’art. 117 Cost. prevede al 3° comma tra le materie di legislazione concorrente anche la valorizzazione dei beni culturali e ambientali e la promozione e organizzazione di attività culturali. Così come l’art. 118 Cost. al 3° c. prevede forme di intesa e coordinamento tra Stato e Regioni nella esplicitata materia della tutela dei beni culturali.

 

Ancora nel 1970 l’UNESCO emana una nuova Convenzione avente ad oggetto la prevenzione e la proibizione delle importazioni ed esportazioni illecite di beni culturali.

 

Con il D.L. 14.12.1974 n. 657 (poi convertito con la L. 29.1.1975 n. 5) si istituisce il Ministero per i beni culturali e per l’ambiente.

A tale Ministero vengono conferite le competenze di tutela, valorizzazione e diffusione del patrimonio culturale del Paese e ad esso vengono devolute le attribuzioni spettanti al Ministero della pubblica Istruzione per le attività e le belle arti, per le accademie, le biblioteche e per la diffusione della cultura nonché quelle per la sicurezza del patrimonio nazionale. Le direzione, con il personale, le sedi e gli strumenti operativi, in essere presso il precedente Ministero passano al nuovo costituito.

 

 

 

Dal 1992 è operante un Comando Carabinieri per la tutela del patrimonio artistico, distaccato presso il Ministero per i beni e le attività culturali (anche se allora si chiamava ancora per i beni culturali e per l’ambiente) con delega sulla sicurezza del patrimonio culturale e sull’acquisizione di dati informativi. I successi quotidiani del Comando sono sotto gli occhi di tutti ed ampiamente divulgati anche quale mezzo per la diffusione delle informazioni riguardanti i beni recuperati; all’interno dell’Arma, contro ogni previsione ed in ossequio all’ottimo lavoro svolto, è diventato motivo di prestigio poter accedere a questo reparto.

 

 

 

 

 

a)     Il pieno recupero del paesaggio nell’ambito del “patrimonio culturale”, del quale oggi costituisce parte integrante alla pari degli altri beni culturali del nostro Paese.

b)    Il fondamentale riconoscimento del carattere rigorosamente unitario della tutela dell’intero nostro patrimonio storico - artistico e paesaggistico, così come previsto dalla Costituzione della Repubblica, sia nell’art. 9 sia nel nuovo Titolo V, agli articolo 117 e 118.

c)     L’enucleazione, finalmente caratterizzata in modo compiuto, sia sotto il profilo formale che funzionale, di un apposito demanio culturale nell’ambito del più ampio patrimonio pubblico, al quale sono ascritti tutti quei beni la cui piena salvaguardia ne richiede il mantenimento nella sfera della proprietà pubblica (statale, regionale, provinciale, comunale che sia) così come imposto dall’interesse della collettività.

d)    L’autentica svolta che porterà la pianificazione in materia urbanistica ad avere d’ora in avanti un carattere rigorosamente subordinato rispetto alla pianificazione in materia paesaggistica, di fronte alla quale la prima dovrà essere sempre pienamente compatibile.

Il programma è certamente ambizioso e sorge con le migliori intenzioni ma è anche cauto sulle aspettative laddove viene prevista la possibilità per il Codice di essere riconsiderato, aggiornato e corretto nell’arco di 24 mesi dall’entrata in vigore. Meccanismo che ad oggi possiamo dire essere puntualmente intervenuto.

Con questa presentazione sembrerebbe che la materia venga totalmente stravolta rispetto alla legislazione precedente. In realtà dalla lettura dell’articolato questo non si evince anzi il Codice appare nel solco della tradizione ormai più che secolare dei beni culturali, consistendo in dichiarazioni di interesse pubblico, limiti all’esportazione, prelazioni, disciplina dell’uso dei beni. Le innovazioni, e ce ne sono, riguardano le garanzie procedimentali sia per i privati che per i rapporti tra Stato e Regioni.

La trama è strutturata in: disposizioni generali; beni culturali e loro tutela; valorizzazione dei beni culturali; beni paesaggistici; sanzioni.

I principi del Codice fanno riferimento a due grandi gruppi: 1) rapporti tra pubblico e privato e 2) distribuzione di funzioni tra Stato e Regioni. Per il primo gruppo, come autorevolmente affermato, si può dire che “lo Stato estende il suo controllo mentre limita la sua gestione”, riconoscendo validità, dunque, a forme di gestione indiretta attraverso i privati, la promozione di attività di studio e di ricerca, le sponsorizzazioni e gli accordi con le fondazioni private. Sul piano, invece, dei rapporti tra Stato e Regioni, il Codice segue la riforma del Titolo V della Costituzione, contemplando per la tutela l’attività legislativa dello Stato (art. 117 Cost., 2°c., lett. s), sia pur con forme di intesa e di cooperazione (art. 118 Cost., 3°c.) con le Regioni e gli enti locali. La valorizzazione invece, come visto, è affidata alla legislazione concorrente dello Stato e delle Regioni, ma secondo il regime proprietario, per cui sui beni di proprietà dello Stato (la maggior parte) sarà lo Stato a dettare le norme sulla valorizzazione e viceversa. Analogamente il Codice disciplina anche i relativi compiti amministrativi, “correggendo” di fatto a favore dello Stato, la distribuzione delle funzioni disposta con la riforma del 2001. Infine, per tentare di attenuare la sempre presente caratteristica statalistica della normativa del 1939, il Codice impronta ad un nuovo modello i rapporti tra Stato e cittadino, cercando di tutelare la volontà di quest’ultimo che voglia farsi udire prima dell’imposizione dei vincoli.

 

Rispetto al 1939 i tempi sono cambiati. Così come sono cambiate le esigenze di tutela dei beni culturali e paesaggistici. Troppe nuove figure, siano esse legate ai rapporti internazionali o alle disponibilità finanziarie, sono intervenute in questi 65 anni. Troppo sono cambiate le esigenze sia di tutela che di valorizzazione dei beni culturali e paesaggistici, e diversi sono i soggetti, anche istituzionali, chiamati ad interagire. Troppo è maturata la coscienza dei singoli cittadini e lo Stato ha imparato a tenerla in debito conto. Questo Codice sembra aver recepito i cambiamenti. Ma l’impianto iniziale era buono. E pare sopravvivere. Mutatis mutandis.